Codul de procedură civilă reglementează instituția autorității de lucru judecat, sub ambele sale elemente – pozitiv și negativ – în articolele 430 – 432. În esență și foarte sumar prezentată, autoritatea de lucru judecat este efectul hotărârii judecătorești care se opune unei noi judecăți cu privire la un aspect deja soluționat definitiv de instanță, în cadrul unui litigiu. S-a arătat că „[o]dată rezolvat acest litigiu printr-o hotărâre rămasă definitivă, sistemul de drept nu mai admite redeschiderea conflictului, din rațiuni de siguranță a raporturilor civile și de pace socială. Ceea ce s-a judecat trebuie, așadar, respectat și nu mai poate fi contestat de părți și de succesorii lor în drepturi”^[1].

În privința celor două efecte ale autorității de lucru judecat, cel negativ este reglementat de dispozițiile art. 431 alin. (1) C.proc.civ., care prevăd că „[n]imeni nu poate fi chemat în judecată de două ori în aceeaşi calitate^[2], în temeiul aceleiaşi cauze^[3] şi pentru acelaşi obiect^[4]”, în timp ce efectul pozitiv este reglementat de următorul alineat, care prevede că „[o]ricare dintre părţi^[5] poate opune lucrul anterior judecat într-un alt litigiu, dacă are legătură cu soluţionarea acestuia din urmă”, acesta din urmă impunând doar o identitate de chestiuni litigioase, iar nu și de obiect și cauză^[6], cum se întâmplă în cazul efectului pozitiv al autorității de lucru judecat.

De asemenea, trebuie avut în vedere că autoritate de lucru judecat vor avea nu doar dispozitivul, ci și considerentele decisive^[7] și cele decizorii^[8] ale hotărârii judecătorești definitive.

Fără a se impune, cu această ocazie, o analiză în profunzimea instituției autorității de lucru judecat, trebuie observat, ca premisă de lucru, că, în baza art. 430 alin. (1) C.proc.civ., autoritatea de lucru judecat aparține hotărârii care soluționează „fondul procesului”, iar potrivit alineatului (3) al aceluiași articol, hotărârea prin care este dispusă o măsură provizorie „nu are autoritate de lucru judecat asupra fondului”.

O primă observație, facil de făcut, este aceea că soluția dată de instanță cererii de suspendare a executării actului administrativ nu va putea dicta soluția instanței învestite cu cererea de anulare a actului, pentru că în caz contrar ne-am găsi în situația în care hotărârea generatoare a unei măsuri provizorii, cum este suspendarea executării actului administrativ, ar avea autoritatea de lucru judecat în litigiul de fond, privind anularea actului administrativ.

A doua observație are în vedere mențiunea legiuitorului din art. 430 C.proc.civ., în sensul că autoritate de lucru judecat ar avea hotărârile definitive care soluționează fondul litigiului, față de care se ridică o problemă de interpretare în cazul litigiului având ca obiect suspendarea executării actului administrativ. Astfel, în condițiile în care „fondul” unei acțiuni în contencios administrativ are în vedere, conform legii^[9], acțiunea în anularea actului administrativ, soluția de la art. 430 C.proc.civ. s-ar putea aplica în cazul soluției definitive dată cererii de suspendare sau nu? Cred că răspunsul trebuie să fie unul afirmativ, prin raportare la înțelesul procesual-civil comun al noțiunii de „fond”, iar nu prin raportare la înțeles acestei noțiuni desprins din Legea contenciosului administrativ, în considerarea argumentelor ce urmează.

În primul rând, trimiterea pe care art. 430 C.proc.civ. o face la „fondul litigiului” are în vedere soluționarea cererii propriu-zise de către instanța de judecată, adică opusul admiterii unei excepții peremptorii, care ar face inutilă (și nelegală) dezlegarea cauzei propriu-zise, deduse judecății. Or, fondul litigiului pornit în baza cererii de suspendare a executării unui act administrativ are o existență proprie, independentă^[10] de litigiul având ca obiect cererea de anulare a actului administrativ.

În al doilea rând, Legea contenciosului administrativ nu trimite la simpla noțiune de fond al unui litigiu, ci la o acțiune de fond, pe care o înțelege drept acțiunea în care legalitatea actului administrativ trebuie temeinic verificată de instanță, prin administrarea unui probatoriu complet și complex. Altfel spus, fondul evocat de legiuitor în Legea nr. 554/2004 nu este fondul litigiului, ci al dreptului dedus judecății de către petent. Noțiunile de „fond al litigiului”, pe de o parte, și de „acțiune de fond” sau „fondul dreptului”, pe de altă parte, nu pot fi corelate în vederea excluderii existenței unui „fond al litigiului având ca obiect suspendarea executării actului administrativ”. Dimpotrivă, terminologia folosită în Legea contenciosului administrativ este similară celei utilizate de legiuitor și în Codul de procedură civilă, spre exemplu în reglementarea ordonanței președințiale, la art. 997 și urm.

În realitate, poate exista autoritate de lucru judecat și în cazul hotărârii pronunțate cu privire la cererea de suspendare a executării unui act administrativ, într-un litigiu având ca obiect o altă cerere de acest tip, ea manifestându-se însă diferit, în considerarea specificului raporturilor de putere dintre autorităţile publice și cetățeni.

Or, în baza legii, suspendarea judiciară a executării unui act administrativ impune existența unui caz bine justificat și a unei pagube iminente, condiții desprinse din cuprinsul articolelor 14 și 15 ale Legii nr. 554/2004. Pentru demonstrația următoare trebuie reținut că reprezintă caz bine justificat o împrejurare legată de starea de fapt și de drept, de natură să nască o îndoială serioasă privind legalitatea actului administrativ, în timp ce paguba iminentă în contenciosul subiectiv are o dimensiune eminamente personală, care impune verificarea sa prin raportare la situația particulară a petentului.

Mai întâi, luând ca primă ipoteză de lucru o hotărâre judecătorească definitivă prin care cererea de suspendare a executării unui act administrativ este respinsă pentru lipsa unei pagube iminente a petentului, însă în considerentele căreia este reținută existența unui caz bine justificat, considerăm că petentul va putea formula o nouă cerere de suspendare, arătând evoluția situației sale personale în scopul de a dovedi apariția (și, astfel, actualitatea existenței) unei pagube iminente, generată de aplicarea actului administrativ^[11]. În soluționarea acestui al doilea litigiu, aprecierile din prima hotărâre judecătorească privind existența cazului bine justificat vor putea fi invocate în virtutea efectului negativ al autorității de lucru judecat, existând identitate de părți, obiect și cauză cu privire la un considerent decisiv^[12] al primei hotărâri judecătorești. De lege lata și cu atât mai mult autoritatea de lucru judecat cu privire la existența cazului bine justificat, reținută în prima hotărâre judecătorească, va opera în litigiul subsecvent, dacă acesta se va întemeia pe art. 15 din lege, în situația în care petentul a obținut anterior o suspendare în temeiul art. 14 din aceeași lege, dar care nu a putut fi prelungită în virtutea art. 15 alin. (4) din lege^[13].

Altfel, dacă situația din primul litigiu ar fi cea inversă, adică dacă instanța ar fi respins, inițial, cererea de suspendare pentru lipsa unui caz bine justificat grefat pe un anumit motiv de aparentă nelegalitate, dar ar fi reținut existența unei pagube iminente, iminența pagubei va trebui, de regulă, verificată din nou de instanța învestită cu cel de-al doilea litigiu, neputându-se opune autoritatea de lucru judecat. Această diferență are în vedere tocmai natura iminentă a pagubei și urgența subînțeleasă drept condiție a cererii de suspendare. Aceste condiții trebuie să existe atât la data înregistrării cererii, cât și la data pronunțării soluției instanței. Or, faptul că într-un prim litigiu s-a reținut existența unei pagube iminente nu înseamnă, automat și indiferent de împrejurări, că în cel de al doilea litigiu s-ar menține această pagubă iminentă, mai ales atunci când între cele două litigii există un decalaj temporar semnificativ. În privința soluției prin care se constată lipsa unui caz bine justificat, aceasta va avea autoritate de lucru judecat cu privire la motivul considerat a nu reprezenta o împrejurare de natură să creeze o îndoială serioasă în privința legalității actului administrativ, neputându-se relua analiza cu privire la acel motiv punctual, invocat de petent în prima cerere adresată instanței^[14], decât, poate, în condițiile modificării conținutului normative ale actelor cu forță juridică superioară celei a actului administrativ în discuție. În acest sens sunt și dispozițiile art. 14 alin. (6) din Legea contenciosului administrativ (manifestare a efectului negativ al autorității de lucru judecat). În orice caz, vor putea fi invocate alte motive de aparentă nelegalitate, care ar putea duce la reținerea de către instanță a îndeplinirii acestei condiții de fond a suspendării judiciare a executării actului administrativ.

Mai apoi, discuția devine cu adevărat dificilă dacă avem în vedere situația actelor administrative normative și a celor individuale, dar care au mai mulți destinatari determinați. În astfel de ipoteze, va putea unul dintre destinatari unor asemenea acte să opună autorității, într-un litigiu subsecvent, aspectele deja reținute de instanță, într-un alt litigiu, cu privire la cazul bine justificat (aparența de nelegalitate a actului administrativ criticat)^[15], pornit de un alt destinatar al actului?

Problema care se pune este dacă, atunci când s-ar adresa instanței, alți destinatari ai aceluiași act administrativ^[16] , care nu au fost parte în litigiul vizând acel act administrativ, soluționat anterior de instanță, pot sau nu să invoce existența cazului bine justificat reținut deja, cu titlu definitiv, în acel litigiu anterior, pornit de un alt destinatar al aceluiași act administrativ. În ipoteza analizată, urmează a fi verificată operabilitatea efectului pozitiv al autorității de lucru judecat.

Pentru a da curs unei astfel de teze, ar trebui să interpretăm dispozițiile art. 431 alin. (2) C.proc.civ., conform cărora „[o]ricare dintre părţi poate opune lucrul anterior judecat într-un alt litigiu, dacă are legătură cu soluţionarea acestuia din urmă”, în sens larg, adică inclusiv prin prisma raportului juridic material de drept administrativ, preexistent litigiului, între autoritate și destinatarii actului administrativ. Astfel, prin sintagma „oricare dintre părți” ar urma să înțelegem că oricare dintre părțile raportului juridic material de drept administrativ ar putea opune lucrul anterior judecat într-un alt litigiu – în speță, existența cazului bine justificat -, fiind indubitabilă legătura acestui nou litigiu cu litigiul ulterior: reclamanții fiind vătămați de același act administrativ, al aceleiași autorități.

Consider că o astfel de interpretare extensivă a textului din Codul de procedură civilă s-ar impune, în materia contenciosului administrativ, tocmai prin raportare la „specificul raporturilor de putere dintre autoritățile publice, pe de o parte, și persoanele vătămate în drepturile sau interesele lor legitime, pe de altă parte”^[17]. Acest „specific” trebuie luat în considerare atunci când se impune completarea Legii contenciosului administrativ cu prevederile Codului de procedură civilă. În cazul actelor administrative cu mai mult de un destinatar, analizate în prezent, este posibilă păgubirea (iminentă a) unora sau a tuturor destinatarilor, în funcție de situația particulară a fiecăruia și de impactul concret al executării actului administrativ asupra drepturilor sau a intereselor legitime ale fiecărui destinatar în parte. În ce privește, însă, legalitatea actului administrativ – și, implicit, dubiul serios cu privire la această legalitate (cazul bine justificat) –, soluția este, de regulă, una cât se poate de obiectivă^[18]: există sau nu (un dubiu de) nelegalitate.

Într-un prim litigiu privind suspendarea executării unui act administrativ normativ sau individual, dar cu destinatari multipli, instanța poate reține o serie de vicii de aparentă nelegalitate, privind atât aspecte de aparentă nelegalitate extrinsecă (ce țin de formă) a actului administrativ, cât și aspecte de aparentă nelegalitate intrinsecă (de conținut) a aceluiași act. În prima ipoteză pot fi reținute, de către instanță, spre exemplu, dubii privind existența cvorumului sau a majorității de decizie, a motivării actului administrativ, a modalității de publicare sau comunicare a acestuia, lipsa unor avize. În a doua ipoteză putem discuta, printre altele, despre necorespondența conținutului normativ al actului administrativ cu actele normative cu forță juridică superioară, despre o vătămare a unui interes general superior sau despre inoportunitatea modalității în care autoritatea a înțeles să pună în executare legea.

Toate aceste aspecte, odată reținute de instanță printr-o hotărâre judecătorească definitivă de admitere a cererii de suspendare, consolidează o îndoială serioasă cu privire la legalitatea actului administrativ și reprezintă rezultatul unei analize judiciare de fond (al litigiului de suspendare, iar nu al dreptului, conform distincției făcute anterior), adică un lucru anterior judecat într-un alt litigiu, căruia nicio particularitate dintr-un litigiu ulterior nu i se poate opune pentru a-i fi recunoscută autoritatea de lucru judecat, sub aspectul ei pozitiv.

În virtutea acestui efect pozitiv, într-un litigiu ulterior, petenții – deopotrivă destinatari ai aceluiași act administrativ cu privire la care o instanță a reținut deja că există un dubiu serios de nelegalitate – vor avea de dovedit doar existența unei pagube iminente pentru a obține suspendarea executării actului administrativ și față de ei. Această condiție suplimentară, subiectivă, prevăzută de legiuitor, reprezintă un filtru suficient prin care instanța se poate asigura de temeinicia cererii de suspendare, în condițiile în care o altă instanță deja a apreciat că există un dubiu obiectiv de nelegalitate a actului administrativ^[19].

De altfel, având în vedere că, prin prisma unor raporturi materiale de drept administrativ atât de complexe precum cele analizate, în care destinatarii unui act administrativ pot atrage competența unor instanțe de contencios administrativ diferite, în funcție de domiciliul lor, a nu recunoaște efectul pozitiv al autorității de lucru judecat soluțiilor privind existența unui caz bine justificat ar putea genera soluții practice neunitare, lăsând fiecărei instanțe posibilitatea să facă noi aprecieri asupra aparenței de nelegalitate a actului și să transforme, astfel, justiția într-un joc de noroc.

În fine, față de considerentul doctrinar avut în vedere anterior^[20], conform căruia aplicarea efectului pozitiv al autorității de lucru judecat implică identitatea de părți, în considerarea faptului că, dacă nu s-ar impune această condiție, ar fi îngrădit accesul la justiție al celui față de care se invocă acest efect al unei hotărâri judecătorești anterior pronunțate, care nu s-ar mai putea apăra, consider că și acest raționament ar trebui privit prin prisma specificului raporturilor de putere, tipice dreptului administrativ. Astfel, când discutăm despre invocarea efectului pozitiv al autorității de lucru judecat cu privire la existența cazului bine justificat, aceasta poate fi făcută de către petent (străin de litigiul anterior, în care a fost pronunțată hotărârea de a cărei autoritate de lucru judecat se va prevala) împotriva autorității emitente a actului administrativ. Dar autoritatea a fost parte în litigiul anterior și s-a putut apăra în mod corespunzător față de motivul de aparentă nelegalitate acolo invocat, astfel că accesul său la justiție nu ar fi nicicum limitat dacă un alt particular ar opune efectul pozitiv al autorității de lucru judecat al unei hotărâri care constată existența aparenței de nelegalitate prin prisma aceluiași motiv. Mai mult, față de optica din dreptul procesual-civil comun, în contenciosul administrativ este esențial de observat inversarea de poziții procesuale, de vreme ce pe poziția „terțului” apărat de o potențială limitare a accesului la justiție se află, de această dată, însăși autoritatea, care însă a fost parte în litigiul anterior. Or, în cazul contenciosului administrativ, în baza acestei inversări, cel care opune efectul pozitiv al autorității de lucru judecat este tocmai terțul față de litigiul în care a fost pronunțată soluția invocată cu acest efect, care este, însă, parte la raportul juridic de drept material.

În situația în care analizăm posibilitatea invocării efectului pozitiv al autorității de lucru judecat privind o soluție judiciară care constată inexistența unui caz bine justificat, partea interesată de aceasta ar fi autoritatea. De această dată, însă, autoritatea ar invoca autoritatea de lucru judecată împotriva unui terț față de litigiul inițial, care nu a putut formula „apărări” (mai bine zis, critici) corespunzătoare și căruia i-ar fi îngrădit, prin recunoașterea autorității de lucru judecat, pe bună dreptate, accesul la justiție. În această situație, limita operării efectului pozitiv, amintită în doctrina procesual-civilă clasică, subzistă și este pe deplin justificată. Chiar și așa, în această situație, hotărârea din litigiul inițial ar fi doar opozabilă petentului din al doilea litigiu, dar ca simplu fapt juridic, fără a putea dirija instanța spre o anumită soluție în litigiu. Aici, chiar dacă petentul din al doilea litigiu și autoritatea sunt, împreună cu petentul din primul litigiu, părți ale raportului juridic material de drept administrativ, totuși petentul din al doilea litigiu este străin de (terț față de ) raportul juridic procesual, de contencios administrativ.

În fine, dificultăți în legătură cu efectul autorității de lucru judecat al hotărârilor pronunțate în materia suspendării executării actelor administrative pot apărea și prin prisma practicii Înaltei Curți de Casație și Justiție. În acest sens, printr-o decizie de speță relativ recentă^[21], instanța supremă a reținut, în mod cel puțin surprinzător, următoarele că „cele două condiţii legale, respectiv cazul bine justificat şi paguba iminentă, nu pot fi analizate decât împreună, deoarece nu se poate vorbi despre un caz bine justificat dacă nu se învederează, în acelaşi timp, iminenţa producerii unei pagube semnificative şi reciproc, prefigurarea unei pagube iminente reprezintă un element esenţial pentru a motiva existenţa cazului bine justificat de admitere a suspendării executării actului administrativ. În cauză, condiţia necesităţii prevenirii unei pagube iminente şi, implicit, motivul de recurs invocat sub acest aspect, nu se mai impun a fi analizate, având în vedere neîndeplinirea condiţiei cazului bine justificat, ce conduce la neîntrunirea cumulativă a prevederilor legale impuse de art. 14 din Legea nr. 554/2004 în materia suspendării executării actului administrativ”.

Apreciez că pasajul în care Înalta Curte reține că cele două condiții de fond ale suspendării judiciare trebuie analizate împreună prin prisma unui aparent determinism reciproc reprezintă un raționament fundamental greșit, care ignoră însuși conținutul Legii contenciosului administrativ. Cu toate că este necesar ca ambele condiții (paguba iminentă și cazul bine justificat) să fie îndeplinite pentru ca instanță să poată dispune suspendarea executării actului administrativ, totuși nu există o condiționalitate reciprocă – nici din punct de vedere legal și nici din perspectivă pragmatică – între aceste două condiții. Fiecare dintre ele se bucură de existență proprie și trebuie verificată după criterii foarte bine (și aparte) definite expres de lege. Nu pot fi de acord că existența cazului bine justificat ar putea fi negată prin lipsa pagubei iminente și nici cu afirmația reciprocă. De altfel, față de argumentația instanței, nici nu se impunea o astfel de apreciere, care apare oricum ca supraabundentă în speță și care, din păcate, ar putea fi preluată ca atare sau aplicată ca atare de instanțele inferioare, conducând la o soluții vădit eronate în litigiile având ca obiect suspendarea executării actelor administrative.

În realitate, cazul bine justificat pentru suspendarea executării unui act administrativ, generat de aparența de nelegalitate a actului, poate exista indiferent de existența unei pagube iminente aduse petentului. Nelegalitatea, chiar și la nivelul aparenței, există sau nu, fără ca ea să depindă de vătămarea viitoare și previzibilă a destinatarului actului. Împrejurarea că, uneori, așa cum am antamat în prealabil, constatarea existenței cazului bine justificat poate opera în considerarea situației particulare, definitive și prealabil constituite a particularului (cum este preexistența unui drept definitiv dobândit de petent, negat în mod neconform de actul administrativ criticat), nu schimbă această concluzie. Tot astfel, paguba iminentă nu poate genera aparența de nelegalitate a actului administrativ, fiind de esența dreptului administrativ ca, în urmărirea realizării unui interes general și superior, să fie posibil ca vătămarea unor interese particulare, inferioare, să opereze. O atare ipoteză nu este, de plano, nici imposibilă și nici nelegală (sau aparent nelegală), ci face parte din firescul activității administrative.

Valența practică, inclusiv față de cele anterior explicate, este următoarea: dacă într-un prim litigiu, soluția definitivă ar fi una de recunoaștere doar a cazului bine justificat, negându-se existența unei pagube iminente, însă admițându-se independența celor două condiții (conform legii și contrar considerentelor analizate din decizia Înaltei Curți), petentul ar putea ulterior, într-un alt litigiu, să facă uz de autoritatea de lucru judecat cu privire la cazul bine justificat, fiind necesară probarea exclusiv a pagubei iminente (care ar putea să survină după finalizarea primului litigiu). Dacă am aplica, însă, raționamentul Înaltei Curți din hotărârea analizată, lipsa pagubei iminente în primul litigiu ar genera lipsa cazului bine justificat, cu riscul ca petentul să nu mai poată obține vreodată suspendarea executării actului administrativ, chiar în ciuda unei eventuale iminențe survenite a pagubei, pentru că în ce privește motivele de aparentă nelegalitate, s-ar opune, formal, autoritatea de lucru judecat din primul litigiu. În acest din urmă caz, doar negarea în sine a autorității de lucru judecat sau o evoluție a împrejurărilor legate de starea de fapt şi de drept (adică apariția unui nou motiv de aparentă nelegalitate) ar mai putea permite petentului să obțină o suspendare a executării actului administrativ, într-un litigiu subsecvent.

Se impune precizarea că poziția exprimată cu privire la raționamentul Înaltei Curți nu invalidează opinia exprimată la nivel jurisprudențial, în sensul că în lipsa unui caz bine justificat, executarea actului administrativ nu poate fi suspendată doar pentru că punerea sa în aplicare ar păgubi reclamantul, din moment ce doar paguba produsă de un act cel puțin aparent nelegal trebuie evitată, iar nu paguba particularului, inerentă realizării interesului public ocrotit printr-un act administrativ legal (și oportun) adoptat^[22]. Această opinie este pertinentă și are la bază chiar noțiunile de putere publică și de interes public, pe care administrația le urmărește prin emiterea actelor administrative, iar față de condițiile necesare pentru suspendarea executării actelor administrative, ea punctează tocmai nevoia îndeplinirii lor în mod cumulativ, iar nu determinismul lor reciproc, greșit invocat de instanță supremă.

Concluzionând, conform prevederilor Legii contenciosului administrativ, dar și sub auspiciile completării acesteia cu dispozițiile procesual-civile de drept comun prin prisma specificului raporturilor de putere dintre autoritățile publice, pe de o parte, şi persoanele vătămate în drepturile sau interesele lor legitime, pe de altă parte, apreciez că în cazul cererilor judiciare de suspendare a executării unui act administrativ, pot fi recunoscute efectele autorității de lucru judecat după cum urmează: pe de o parte, în litigiile între aceleași părți, efectul negativ al autorității de lucru judecat se opune formulării de cereri de suspendare succesive, pentru aceleași motive, precum și reanalizării condiției de fond a cazului bine justificat grefat pe un anumit motiv de aparentă nelegalitate; pe de altă parte, în litigiile cu petenți diferiți, dar pornite împotriva aceleiași autorități și vizând același act administrativ, ar trebui recunoscut, față de specificul raporturilor de putere din dreptul administrativ, efectul pozitiv al autorității de lucru judecat al hotărârii judecătorești definitive prin care este reținută existența unui caz bine justificat.

^[1] Gh.-L. Zidaru, P. Pop, Drept procesual civil. Procedura în fața primei instanțe și în căile de atac, Ed. Solomon, București, 2020., p. 364.

^[2] S-a arătat că această exprimare nu are în vedere calitățile formale de reclamant și pârât, ele putând fi inversate, ci se referă la o identitate juridică de calități procesuale, în sens larg, care cuprinde inclusiv succesorii în drepturi ai părților inițiale, ai litigiului în care a fost pronunțată hotărârea care se bucură de autoritate de lucru judecat. A se vedea, în acest sens, Gh.-L. Zidaru, P.Pop, Op. cit., pp. 371 și urm.

^[3] Obiectul procesului civil se referă la pretenția dedusă judecății, atât din perspectivă materială, cât și înțeles ca dreptul dedus judecății, prin raportare la finalitatea demersului procesual. A se vedea, pentru dezvoltări, Idem, pp. 376-377.

^[4] Cauza procesului civil relevantă în materia autorității de lucru judecat are în vedere „complexul faptic care determină și justifică pretenția formulată”, astfel că ea trebuie înțeasă mai degrabă ca motiv al acțiunii, iar nu ca scop al acesteia. Astfel, autoritatea de lucru judecat se va opune judecății unui nou litigiu în care, pentru aceleași motive de fapt, reclamantul invocă alte temeiuri de drept în susținerea cererii, fără a schimba natura acesteia sau aduce probe noi. A se vedea, pentru dezvoltări, Idem, pp. 377-379.

^[5] În literatura de specialitate s-a arătat că inclusiv efectul pozitiv al autorității de lucru judecat impune identitatea de părți între cele două litigii, pe motiv că „ar fi cu totul ilogic să se opună unui terț față de primul proces o chestiune dezlegată într-un proces la care nu a participat și în care nu a avut ocazia să-și expună punctul de vedere și să formuleze apărări”, ceea ce ar echivala cu încălcarea dreptului de acces la justiție. A se vedea, în acest sens, Idem, p. 379.

^[6] Cu titlu exemplificativ, în doctrină s-a reținut că există efectul pozitiv al autorității de lucru judecat atunci când „într-o primă acțiune în revendicare s-a înlăturat apărarea pârâtului că ar fi fost de bună-credință, arătându-se că la data achiziției cunoștea cauza de nevalabilitate a titlului autorului său”, astfel că „în al doilea proces având ca obiect contravaloarea lipsei de folosință, pârâtul nu ar putea invoca din nou buna sa credință”. De asemenea, „dacă în primul proces s-a constatat că statul a preluat nevalabil un imobil în timpul regimului comunist de la autorul reclamantului, acesta fiind îndreptățit la restituire, în urma adoptării unei noi legi cu privire la modalitățile de restituire, autoritatea competentă să cuantifice măsurile reparatorii nu poate repune în discuție preluarea abuzivă sau îndreptățirea la restituire”. A se vedea, pentru mai multe exemple, Idem, pp. 381-382.

^[7] Sunt decisive acele considerente pe care s-a întemeiat soluția instanței judecătorești, e.g. constatarea lipsei unei pagube iminente pentru respingerea unei cereri de suspendare a executării unui act administrativ.

^[8] Sunt decizorii acele considerente prin care instanța se pronunță asupra unor motive sau apărări care extind obiectul litigiului, dar a căror soluționare este necesară pentru a pronunța soluția judiciară, e.g. soluționarea unei excepții de nelegalitate invocate în temeiul art. 4 din Legea contenciosului administrativ sau invocarea nulității actului juridic civil într-un litigiu privind obligarea la executarea acestuia.

^[9] Legea nr. 554/2004 trimite, în mai multe rânduri, la „fondul litigiului”: art. 14 alin. (1) are în vedere suspendarea executării actului administrativ „până la pronunțarea instanței de fond”, înțeleasă ca instanță învestită cu cererea de anulare. De asemenea, art. 15 prevede, la alin. (1), posibilitatea formulării cererii de suspendare a executării actului administrativ „până la soluționarea acțiunii în fond”, adică a acțiunii având ca obiect anularea actului administrativ, în timp ce la alin. (4), același articol are în vedere „ipoteza admiterii acțiunii de fond”, situația în care suspendarea dispusă în temeiul art. 14 din lege se prelungește până la soluționarea definitivă a cererii de anulare a actului administrativ.

^[10] Este avută în vedere independența material-procesuală dintre cele două litigii, iar nu cea funcțională, a efectelor pe care soluționarea litigiului privind anularea actului administrativ le poate produce în privința suspendării executării aceluiași act, conform Legii contenciosului administrativ, despre care am discutat anterior, cu ocazia analizei întinderii efectului suspensiv.

^[11] Pentru o analiză asupra admisibilității unei noi cereri de suspendare în ipoteza în care, după intrarea în vigoare a unui act administrativ, autoritatea realizează noi acte administrative în executarea primului și posibilitatea ca o astfel de conduită, generatoare de pagube iminente, să reprezinte noi cazuri bine justificate de suspendare, a se vedea A. Mitră, Admisibilitatea cererilor succesive de suspendare a executării actului administrativ. Criterii de stabilire a motivelor noi pentru care s-ar putea suspenda executarea actului din perspectiva pagubei iminente, articol publicat în Revista Română de Drept Public nr. 3/2016.

^[12] Apreciez că, într-o asemenea situație, considerentele hotărârii judecătorești prin care instanța constată existența cazului bine justificat vor fi decisive, iar nu supraabundente, pentru că instanța este obligată să analizeze existența celor două condiții ale suspendării actului administrativ, conform Legii contenciosului administrativ. Cele două condiții nu se află într-un raport de subsidiaritate, ci au o valoare egală în verificarea temeiniciei cererii de suspendare. De altfel, dacă am considera ca fiind supraabundente considerentele privind cazul bine justificat, în condițiile în care motivul respingerii cererii de suspendare este lipsa unei pagube iminente (caz în care s-ar putea afirma că acțiunea avea să fie respinsă oricum ca efect al constatării lipsei unei pagube iminente a petentului, indiferent dacă ar fi existat sau nu un caz bine justificat), atunci ar trebui îngăduită posibilitatea persoanei interesate (în speță, autoritatea) de a ataca aceste considerente privind existența cazului bine justificat, care ar vătăma-o. Or, nu poate fi atacată însăși analiza instanței cu privire la cazul bine justificat, de vreme ce legea învestește instanța cu această analiză în litigiul având ca obiect suspendarea executării unui act administrativ, iar față de motivele de recurs prevăzute la art. 488 alin. (1) pct. 6 C.proc.civ., numai în măsura în care hotărârea primei instanțe „nu cuprinde motivele pe care se întemeiază sau când cuprinde motive contradictorii ori numai motive străine de natura cauzei” recursul ar fi întemeiat. Într-un litigiu având ca obiect suspendarea executării unui act administrativ, supraabundente ar fi, spre exemplu, considerentele prin care instanța ar analiza prejudiciul deja produs petentului, nicidecum cele prin care este verificată o condiție legală pentru admiterea cererii introductive.

^[13] În acest sens, a se vedea C. Ap. Cluj, Secția a III-a Contencios administrativ și fiscal, Dec. civ. nr. 146 din 07.02.2022, www.rolii.ro, consultat la 01.01.2023. În mod evident, și reciproca este valabilă: dacă instanța din primul litigiu ar fi reținut lipsa cazului bine justificat, atunci și în litigiul subsecvent ar fi trebuit să opereze autoritatea de lucru judecat în privința motivelor concrete, analizate în primul litigiu, care nu au reprezentat cazuri bine justificate de suspendare a executării actului administrativ. Se observă ușor cum reglementarea bicefală actuală a suspendării executării actelor administrative reprezintă o operă stângace a legiuitorului, aptă să dubleze numărul litigiilor necesare pentru a obține suspendarea executării actelor administrative până la soluționarea definitivă a acțiunii de fond, în anulare.

^[14] A se vedea, în acest sens, Dec. civ. nr. 5419 din 10.11.2021, pronunțată de Înalta Curte de Casație și Justiție – Secția de contencios administrativ și fiscal, prin care se reține autoritatea de lucru judecat a hotărârii pronunțate în legătură cu o cerere anterioară de suspendare a executării actului administrativ, în validarea soluției recurate, având în vedere că „concluzia instanţei de fond în sensul că acţiunea a fost respinsă ca urmare a neîndeplinirii condiţiilor cumulative a cazului bine justificat şi a pagubei iminente este corectă, în raport de obiectul cererii, de motivele de fapt invocate în susţinerea sa şi de temeiul de drept pe care se sprijină”.

^[15] O discuție similară, dar cu privire la condiția pagubei iminente, ar conduce, în mod facil, la concluzia în sens negativ, de vreme ce paguba iminentă este personală, a petentului din primul litigiu, iar cel de-al doilea petent nu se poate prevala de aceasta într-un litigiu subsecvent.

^[16] Este esențial ca petenții succesivi să vizeze același act administrativ, iar nu acte similare, caz în care nu s-ar mai pune problema autorității de lucru judecat, sub aspectul ei pozitiv, ci soluția mai veche ar reprezenta simplă jurisprudență pentru instanța chemată să pronunțe soluția mai nouă. În caz contrar, ar însemna să recunoaștem valoarea obligatorie a precedentului judiciar.

^[17] Art. 28 din Legea nr. 554/2004 impune ca orice completare a Legii contenciosului administrativ cu prevederile Codului civil sau ale Codului de procedură civilă să se facă doar în măsura în care acestea din urmă nu sunt incompatibile cu specificul acestor raporturi de putere, specifice dreptului administrativ. Prin urmare, cu acest filtru în minte vor trebui aplicate toate prevederile dreptului (procesual) civil, în completarea legii speciale a contenciosului administrativ.

^[18] Totuși, nu este exclus ca, în funcție de circumstanțele speței, nelegalitatea sau aparența de nelegalitate să fie generată tot de situația particulară a petentului, căruia, spre pildă, i-a fost în prealabil recunoscut un drept afectat de actul administrativ criticat. Desigur că, în atare situație, nu mai discutăm despre obiectivitate în analiza condiției existenței unui caz bine justificat, ci filtrul va fi unul subiectiv, croit pe situația particulară a petentului. Într-o astfel de ipoteză, în mod evident, nu putem discuta despre existența unei autorității de lucru judecat de care să se poată prevala alte părți ale raportului juridic de drept material generat de actul administrativ criticat, de vreme ce de situația particulară a reclamantului nu se pot prevala ceilalți destinatari ai actului administrativ. Totuși, aceste situații sunt excepționale și nu pot afecta regula generală pe care analiza din prezenta secțiune încearcă să o contureze.

^[19] În sens contrar, a se vedea soluția pronunțată de Înalta Curte de Casație și Justiție – Secția de contencios administrativ, prin Decizia civilă nr. 1191 din 01.03.2022, reținând că în speță este invocat efectul pozitiv al autorității de lucru judecat decurgând dintr-o hotărâre judecătorească anterioară prin care s-a soluționat un litigiu similar, dar fără identitate de părți (în sensul procesual, iar nu material al noțiunii), totuși susținerile „nu pot fi reținute atât timp cât în soluționarea unei cereri de suspendare nu se tranșează probleme de drept ci doar se cercetează o aparență în drept și se fixează o măsură jurisdicțională de protecție provizorie”. Bineînțeles, nu pot fi de acord cu acest raționament al Înaltei Curți, de vreme ce el neagă însuși obiectul litigiului în care este solicitată suspendarea executării actului administrativ, afirmând că analiza instanței învestite cu o astfel de cerere, privind o aparență în drept, nu s-ar califica pentru a fi protejată de autoritatea de lucru judecat. Or, așa cum am arătat, fondul litigiului privind suspendarea este legal determinat și limitat la o analiză în aparență, astfel că, așa cum printr-o hotărâre judecătorească definitivă de anulare se reține, cu autoritate de lucru judecat, nelegalitatea actului administrativ, tot așa printr-o hotărâre judecătorească definitivă de suspendare se poate reține, cu autoritate de lucru judecat, aparența de nelegalitate a actului administrativ. Mai mult, analizând inclusiv semantic dispozițiile art. 430 C.proc.civ., observăm că autoritatea de lucru judecat poartă asupra „chestiunii” tranșate, iar nu neapărat asupra unui drept, motiv suplimentar pentru care argumentul instanței supreme nu rezistă.

^[20] S-a susținut că „ar fi cu totul ilogic să se opună unui terț față de primul proces o chestiune dezlegată într-un proces la care nu a participat și în care nu a avut ocazia să-și expună punctul de vedere și să formuleze apărări”, ceea ce ar echivala cu încălcarea dreptului de acces la justiție. A se vedea, în acest sens, Gh.-L. Zidaru, P. Pop, Op. cit., p. 379.

^[21]Înalta Curte de Casație și Justiție, Secția de contencios administrativ și fiscal, Dec. civ. nr. 2021 din 31.03.2021, definitivă, publicată pe site-ul www.iccj.ro, consultat la 01.06.2023.

^[22] A se vedea, în acest sens, Curtea de Apel Oradea, Secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal, decizia nr. 1444 din 15 aprilie 2015, publicată în Pandectele săptămânale nr. 7/2015, Ed. Rosetti, ocazie cu care instanța arată că „în absența cazului bine justificat, nu se poate dispune suspendarea executării actului administrativ, executarea unei obligații, stabilită printr-un act administrativ care se bucură de prezumția de legalitate, neputând constitui prin ea însăși o pagubă, paguba fiind reprezentată doar de o diminuare ilicita a patrimoniului”.

‍